Al parecer, el proyecto de Ley de Amnistía que circuló en la tarde del 5 de febrero de 2026 no era el que habría sido aprobado en primera discusión. Al parecer, el proyecto era otro, según informó el diputado Luis Florido.
La incertidumbre solo se despejó horas después, en la madrugada del 7 de febrero, cuando la Asamblea difundió en sus redes sociales el proyecto aprobado, que luego fue publicado en su página web.
Que no sepamos cuál es el proyecto aprobado, es prueba de una grave violación al procedimiento de formación de Leyes en una materia en la que deberían más bien reforzarse las garantías de transparencia y participación ciudadana.
Por lo tanto, el proyecto comenzó de manera problemática. Sin embargo, dejando eso de lado, lo cierto es que el debate sobre la amnistía ofrece una posible oportunidad de reconciliación nacional en el marco de los artículos 2 y 3 de la Constitución. Pero para lograrlo, es necesario atender varias observaciones.
La amnistía: especial, más que general.
El proyecto sobre el cual hice mis primeros comentarios era criticable por la complejidad de definir la amnistía general. El proyecto que, según la Asamblea, fue aprobado en primera discusión es criticable, más bien, por lo opuesto: su simplicidad al reducir el ámbito de la amnistía.
Según el artículo 1, la amnistía es general y plena. En concreto, ella versa sobre todos los hechos que hayan dado lugar a procesos penales, incluidas sentencias “por la presunta o comprobada comisión de delitos políticos o conexos, desde el primero de enero de 1999 hasta el 30 de enero de 2026, en el marco de los sucesos de violencia por motivos políticos que se indican en esta Ley, a los fines de promover la paz social y la convivencia democrática”.
Que no estamos ante una amnistía general se desprende de la acotación según la cual la amnistía solo procede respecto de los “sucesos de violencia por motivos políticos que se indican en esta Ley”.
Estos sucesos comprenden solo diez hechos, enumerados de manera taxativa en el artículo 6:
1. El golpe de Estado del 11 de abril de 2002, incluidos los asaltos y ataques contra gobernaciones, alcaldías e instalaciones públicas y privadas.
2. Los hechos de violencia por motivos políticos en el marco del paro y sabotaje empresarial y petrolero de diciembre de 2002 a febrero de 2003.
3. Los hechos de violencia por motivos políticos ocurridos en febrero y marzo de 2004.
4. Los hechos de violencia por motivos políticos ocurridos en agosto de 2004.
5. Los hechos de violencia por motivos políticos acaecidos en mayo de 2007.
6. Los hechos de violencia por motivos políticos acaecidos en el marco de las elecciones presidenciales de abril de 2013.
7. Los hechos de violencia por motivos políticos acaecidos entre febrero y junio de 2014.
8. Los hechos de violencia por motivos políticos acaecidos entre marzo y agosto de 2017.
9. Los hechos de violencia por motivos políticos acaecidos entre enero y abril de 2019.
10. Los hechos de violencia por motivos políticos acaecidos en el marco de las elecciones presidenciales de julio de 2024.
La enumeración taxativa de estos diez hechos limita, injustificadamente, el alcance de la amnistía, e impide que ella sea un medio para contribuir a promover la paz, la convivencia democrática y la reconciliación nacional, como dispone su artículo 2. En concreto, la actual redacción del artículo 6 impide alcanzar este objetivo, por tres razones.
En primer lugar, la amnistía no es general ni cubre, como señala su artículo 1, todos los hechos del primero de enero de 1999 al 30 de enero de 2026. Por el contrario, la amnistía solo cubre los diez períodos de tiempo previstos en el artículo 6. Es, por tanto, una amnistía parcial que solo despenaliza hechos específicos durante breves períodos.
En segundo lugar, al ser una amnistía parcial, muchos hechos no quedarían despenalizados en la medida en que su ocurrencia no coincide con el lapso establecido en los diez supuestos del artículo 6. Este riesgo es claro en los supuestos descritos en los numerales 3, 4, 5, 7, 8 y 9.
Por ejemplo, el numeral 7 solo aplica a los hechos ocurridos entre febrero y junio de 2014. Luego, cualquier persona que haya sido detenida o sujeta a investigación fuera de ese período, aun si ello responde a los eventos políticos del 2014, no quedaría amparada por la amnistía.
Otros numerales no tienen este riesgo, como sucede con los numerales 1, 2, 6 y 10. Solo en estos casos, la amnistía aplica en el marco de los hechos allí descritos, pero no está sujeta a un límite de tiempo.
Por ejemplo, el numeral 10 se aplica a cualquier hecho político ocurrido en el marco de las elecciones presidenciales de julio de 2024. Aquí, lo relevante es la causa del hecho, no su momento.
En tercer lugar, todos los hechos no relacionados con los eventos y períodos mencionados en el artículo 6, quedarían fuera.
Por ejemplo, los hechos relacionados con la Ley Constitucional contra el Odio, la Convivencia Pacífica y la Tolerancia no quedan amparados por la amnistía, pues fue promulgada en noviembre de 2017. Según el numeral 8, solo quedan amnistiados los hechos de violencia por motivos políticos ocurridos entre marzo y agosto de 2017.
Finalmente, en cuarto lugar, el proyecto toma posición en contra de los hechos amnistiados, que, lejos de describirse de manera objetiva, se emplean en el marco de una narrativa que sugiere la culpabilidad de las personas procesadas y condenadas. Así sucede con el numeral 2 del artículo 6, que alude al “paro y sabotaje empresarial y petrolero de diciembre de 2002”. El uso de estos adjetivos calificativos va de la mano con la afirmación de la exposición de motivos, según la cual, el proyecto pretende la “confrontación política desde el extremismo”.
Al emplear estos adjetivos, el proyecto no ayuda a superar la crisis: la continúa, en cierto modo, al caracterizar a la amnistía como una suerte de clemencia frente a la radicalización política. Esta es una amnistía unidireccional, en la que unos (como la supuesta élite ganadora) “perdonan” a los otros (los supuestos vencidos). Para cimentar la reconciliación, la amnistía debe ser bidireccional: el perdón ha de ser recíproco, sin vencidos ni vencedores. Solo ello permitirá una amnistía para y por los venezolanos, sin distinción política.
La Ley de Amnistía no debe ser empleada para tratar de saldar las muchas diferencias en la narrativa política de Venezuela, y menos todavía para imponer una visión sobre la otra. Ello va en contra de los objetivos de la Ley, enunciados en los numerales 1 y 2 del artículo 2, esto es, contribuir a promover la paz, la convivencia democrática y la reconciliación nacional, y generar las condiciones que favorezcan el desarrollo armónico de la vida nacional, la tranquilidad pública, la participación democrática y el pluralismo político.
Sin duda, las narrativas confrontadas sobre la historia política de Venezuela desde 1999 continuarán mucho después de la Ley de Amnistía. Pero esta Ley no debe ser el campo de batalla para resolver ese conflicto
Las exclusiones de la amnistía: el caso de la corrupción.
El artículo 7 excluye ciertos delitos de la amnistía, en general, siguiendo al artículo 29 constitucional. Tal es el caso del numeral 1 de ese artículo, que excluye de la amnistía las violaciones graves de los derechos humanos, los delitos de lesa humanidad y los crímenes de guerra.
Sin embargo, el numeral 4 excluye de la amnistía los delitos contra el patrimonio público, lo cual podría justificarse por la naturaleza de orden público de dichos delitos. Empero, lo cierto es que los delitos y faltas administrativas relacionados con el patrimonio público han formado parte de la conflictividad política de Venezuela, como lo demuestra el uso reiterado de las inhabilitaciones administrativas basadas en supuestas faltas previstas en la Ley contra la Corrupción.
Por ello, de conformidad con los numerales 1 y 2 del artículo 2, ciertos delitos y faltas relacionados con el patrimonio público deben quedar comprendidos en la amnistía cuando se relacionen con los hechos históricos mencionados en el artículo 6.
La inclusión de un listado enunciativo de delitos y faltas
Aun cuando la amnistía versa, en general, sobre los hechos que son despenalizados, lo cierto es que para su mejor interpretación, conviene incluir un listado enunciativo de los delitos que quedarían comprendidos en ella.
El proyecto no incluye dicho listado, lo que dificultará la interpretación de la Ley. A estos efectos, y de la mano de la nueva redacción del artículo 6, es recomendable incluir un nuevo artículo que enumere ejemplos de los delitos comprendidos en la amnistía.
Por ejemplo, la lista podría incluir los delitos de instigación a la desobediencia de las leyes, instigación al odio y apología del delito, la instigación a delinquir, la violencia o resistencia a la autoridad, la asociación para delinquir, el ultraje al funcionario público, la traición a la patria, la rebelión, la insubordinación, rebelión de civiles, traición a la patria, la rebelión militar, y en general cualesquiera otros hechos punibles conexos o que aparezcan íntimamente relacionados con los delitos y faltas mencionados.
La ausencia de regulación de la garantía de no repetición
El numeral 3 del artículo 2 incluye, como finalidad de la amnistía, promover el uso de los mecanismos democráticos y constitucionales “para dirimir las diferencias surgidas en el seno de la sociedad y así prevenir que los hechos objeto de la amnistía previstas en esta Ley vuelvan a repetir”. Esto es lo que se conoce como la garantía de no repetición: además de olvidar o despenalizar hechos pasados, en el ámbito temporal de la amnistía definido en el artículo 1, es necesario garantizar que, en el futuro, hechos similares no volverán a ser penalizados, evitándose así los conflictos que dieron lugar a la amnistía.
Sin embargo, el proyecto no regula el numeral 3, en el sentido de que no especifica cómo deberá cumplirse la garantía de no repetición. Aun cuando el desarrollo completo de esta garantía excede el ámbito de la amnistía, y se enmarca más bien en el sistema de justicia transicional, el proyecto debe crear las bases jurídicas que garanticen la no repetición, brindando así la confianza para avanzar en la reconciliación nacional, de conformidad con los numerales 1 y 2 del citado artículo 2.
En tal sentido, la garantía de la no repetición debería incluir dos normas dentro del proyecto:
La primera norma es el enunciado genérico de la no repetición, esto es, afirmar el principio según el cual el sistema de justicia no repetirá las mismas acciones y procedimientos que llevaron a declarar la amnistía hasta el 30 de enero de 2026.
La segundanorma, es la derogatoria de los textos legislativos que han contribuido al conflicto político que el proyecto pretende poner fin, como es el caso de Ley Constitucional Contra el Odio, por la Convivencia Pacífica y la Tolerancia, de 2017, la Ley para la Protección de los Activos, Derechos e Intereses de la República y sus Entidades en el Extranjero, de 2023, y la Ley Orgánica Libertador Simón Bolívar contra el Bloqueo Imperialista y en Defensa de la República Bolivariana de Venezuela de 2024. Además, y como ya explicamos, los hechos históricos amnistiados deberían incluir también los eventos cubiertos por estos textos legislativos.
Sobre el cumplimiento de la Ley
De acuerdo con el artículo 12, el Ejecutivo Nacional “desarrollará e implementará mecanismos para asegurar el cumplimiento de esta Ley”. Sin embargo, la ejecución de la Ley de Amnistía, en lo que respecta a la despenalización de los hechos, no corresponde al Poder Ejecutivo, sino al sistema de justicia y al Ministerio Público. Ello resalta que la Ley de Amnistía no puede ser un texto aislado, en tanto que debe formar parte de la legislación de justicia transicional.
Además, es recomendable garantizar la observación y el acompañamiento de organismos internacionales de defensa de los derechos humanos, en especial del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
La consulta pública del proyecto debe convertirse en el primer paso de la reconciliación.
A nivel comparado, el proyecto de Ley de Amnistía es un caso especial, pues la amnistía no forma parte de un proceso formal de transición democrática en curso, ni es consecuencia de un cambio político producido luego de la transición.
Por ello, la amnistía podría ser la piedra angular de una transición democrática orientada a promover la reconciliación nacional, como prevé el artículo 2 del proyecto, en el marco de los artículos 2 y 3 de la Constitución. Para ello, no solo debería revisarse el proyecto según los comentarios formulados, sino que, además, el proceso de consulta podría servir para iniciar el diálogo nacional orientado a la reconciliación desde la centralidad de las víctimas.
No podemos ignorar que la sexta legislatura de la Asamblea Nacional no es un cuerpo representativo plural, pues las elecciones parlamentarias de 2025 no fueron libres ni justas. Por ende, el déficit de representación de esa legislatura debe suplirse, en lo posible, mediante un proceso de consulta plural y abierto que dé cabida a todas las tendencias políticas.
Este proceso de consulta no puede reproducir, por ello, la lógica de vencidos y vencedores. Por el contrario, este proceso debe ser el primer paso para abrir un diálogo inclusivo con todo el espectro político venezolano, en el marco de los valores superiores consagrados en los artículos 2 y 3 de la Constitución, en concordancia con su artículo 333.
En ese proceso de consulta, las víctimas deben estar en el centro, de modo que la consulta pueda servir también para iniciar el proceso de restauración de su dignidad, en la medida en que sus opiniones sean escuchadas y tenidas en cuenta para la amnistía.
Lo anterior no implica dilatar indebidamente el procedimiento legislativo del proyecto. Ciertamente, estamos ante un tema urgente, pero igualmente importante. La premura puede sacrificar la calidad del proyecto, lo cual afectaría adversamente las bases de la reconciliación nacional.
En todo caso, el procedimiento legislativo no impide continuar con la política de excarcelación, que atenderá las necesidades más urgentes.
Un balance del proyecto
Que se esté discutiendo un proyecto de Ley de amnistía es, de por sí, un avance importante en el proceso de reconciliación nacional. Para avanzar favorablemente en esta dirección es necesario que la amnistía sea general: una amnistía a medias, lejos de facilitar la reconciliación, agravará la crisis política. En tanto la dignidad humana es un valor absoluto, la amnistía, como medio para restaurar la dignidad de las víctimas, debe ser absoluta, o sea, general: nadie puede quedar por fuera.
El proyecto no logra ese cometido, pues la amnistía, más que general, es especial y limitada, por lo cual no sentará las bases de la reconciliación, que sólo puede basarse en el pluralismo y en el reconocimiento político mutuo. Más bien, el resultado puede ser otro: toda exclusión del ámbito de la amnistía generará una discriminación que atentará contra la reconciliación y generará elementos adicionales de inestabilidad política.
Anexo: Propuesta de redacción del artículo 6
Artículo 6. La amnistía general procederá respecto de todos los hechos de intencionalidad política cometidos en el periodo de tiempo mencionado en el artículo 1, y relacionados con los delitos identificados en esta Ley, y sus delitos conexos.
En especial, la amnistía procederá respecto de los siguientes hechos de intencionalidad política ocurridos en el marco de los siguientes eventos o hechos históricos:
1. Los sucesos del 11 de abril de 2002, no cubiertos por la amnistía previamente otorgada.
2. Los eventos ocurridos entre diciembre de 2002 y enero de 2003, y sus secuelas y eventos conexos.
3. Los eventos ocurridos entre febrero y marzo de 2004, así como en agosto de ese mismo año.
4. Los eventos ocurridos en mayo de 2007.
5. Las elecciones presidenciales de abril de 2013.
6. Los eventos ocurridos entre febrero y junio de 2014.
7. Los eventos relacionados con la elección de la cuarta legislatura de la Asamblea Nacional en diciembre de 2015, su instalación el 5 de enero de 2016, y los acontecimientos ocurridos desde entonces hasta el 2017.
8. Los eventos relacionados con el supuesto incumplimiento de mandatos de amparo, especialmente ocurridos en 2017.
9. Los hechos relacionados con las actuaciones de la cuarta legislatura de la Asamblea Nacional a partir de enero de 2019.
10. Los hechos ocurridos en el marco de las actividades políticas de 2023 y de las elecciones presidenciales de julio de 2024.
11. Los hechos relacionados con la legislación especial dictada a partir de 2017, incluyendo entre otros la Ley Constitucional Contra el Odio, por la Convivencia Pacífica y la Tolerancia, de 2017, la Ley para la Protección de los Activos, Derechos e Intereses de la República y sus Entidades en el Extranjero, de 2023, y la Ley Orgánica Libertador Simón Bolívar contra el Bloqueo Imperialista y en Defensa de la República Bolivariana de Venezuela de 2024.
12. Cualquier otro hecho no expresamente mencionado en este artículo, pero cuya causa sea la intencionalidad política y que guarde semejanza o elementos de conexión con los hechos antes descritos.