En la tarde del 5 de febrero de 2026, la sexta legislatura aprobó en primera discusión el proyecto de “Ley de Amnistía para la Convivencia Democrática” (Ley de Amnistía).
El proyecto arrancó con mal pie, pues su aprobación se hizo de manera inconsulta. Tan es así que estos comentarios, muy preliminares, los escribo sobre la base del proyecto que, supuestamente, habría sido aprobado.
En cualquier caso, estos son mis comentarios iniciales.
Un balance: buenos objetivos, mala técnica.
La exposición de motivos del proyecto, correctamente, señala que la amnistía “se concibe como un acto orientado al reencuentro, al alivio social y a la normalización progresiva de la vida política del país”.
Así, el artículo 1 del proyecto que revisé reitera que la amnistía se orienta a sentar las bases para la reconciliación nacional y la paz social. Tal y como expliqué aquí en La Gran Aldea, la amnistía debe orientarse, precisamente, a promover la reconciliación nacional, allanando el camino para una transición democrática.
Sin embargo, el alcance de la amnistía no queda claro, básicamente, por dos razones.
En primer lugar, la técnica legislativa consiste en reconocer una amnistía general y, luego, establecer reglas especiales y excepciones. Esto genera complicaciones en la aplicación de la amnistía por parte de los jueces y demás funcionarios.
En segundo lugar, como la amnistía es general —y no se condiciona siquiera a móviles políticos—, podría beneficiar tanto a las víctimas como a los funcionarios, salvo las excepciones relativas a delitos de lesa humanidad.
Esta es, para mí, la principal observación: el ámbito de la amnistía no queda del todo claro, lo que puede afectar negativamente el cumplimiento de sus fines.
El muy complicado ámbito de la amnistía penal
El proyecto contempla la amnistía tanto en el ámbito penal como en el administrativo. Solo me centraré en el aspecto penal.
El ámbito de la amnistía se articula en torno a una norma general, a las excepciones a dicha norma, a los delitos incluidos en ella y a algunos ejemplos de hechos cubiertos por la amnistía.
La norma general, que corresponde al artículo 2, otorga “la más amplia amnistía de los hechos considerados delitos, faltas o infracciones mencionados en la presente Ley, cometidos o que puedan haberse cometido desde el 1 de enero de 1999 hasta la entrada en vigencia de esta Ley, en las condiciones que esta dispone”. Como se observa, este ámbito no se limita a hechos de naturaleza política, sino a cualquier hecho punible.
La excepción a esta norma general se encuentra en el artículo 3, que excluye de la amnistía ciertos delitos, como los crímenes de guerra, los delitos de lesa humanidad y las violaciones graves a los derechos humanos.
Ahora bien, la norma general de la amnistía aplica respecto de determinados presuntos delitos, que podemos dividir en ocho grupos, de acuerdo con el Capítulo II:
- Delitos de Orden Político y Conexos (artículo 6).
- Delitos de difamación, injuria y ofensas (artículo 7).
- Delitos cometidos por medios digitales (artículo 8).
- Delitos de terrorismo individual, bajo ciertas condiciones (artículo 10).
- Delitos derivados de violaciones procesales y violación al debido proceso (artículos 11 y 12).
- Amnistía por violación de la inmunidad parlamentaria (artículo 13).
- Delitos civiles y militares (artículo 14).
- Delitos de fuga (artículo 15).
La lista de los delitos contenidos en esos artículos es enunciativa; esto es, cualquier otro hecho no incluido en esos artículos, pero que guarde conexión con los delitos allí descritos, quedará comprendido en la amnistía.
Además, el artículo 9 enumera ejemplos de hechos históricos comprendidos en la amnistía de los supuestos delitos de orden político y conexos (artículo 6). En concreto, se mencionan seis hechos históricos que resumo a continuación:
- Los acontecimientos del 11 y 14 de abril de 2002.
- Los hechos relacionados con el paro nacional y petrolero declarado y ejecutado desde los últimos meses del 2002 hasta los primeros meses del 2003.
- Las protestas y manifestaciones que tuvieron lugar durante el ámbito temporal de esta Ley (artículo 2), con motivo de procesos electorales, decisiones gubernamentales o llamados a la protesta cívica, incluyendo especialmente las ocurridas en los años 2004, 2007, 2014, 2017, 2019, 2020 y 2024.
- Los hechos relacionados con los eventos de los días 23 de enero de 2014 y siguientes (“La Salida”).
- Los hechos relacionados con el “Acuerdo Nacional para la Transición” de 2015.
- Los supuestos delitos de desacato de los mandatos de amparo.
De esa manera, y en resumen, para determinar quiénes están beneficiados por la amnistía, debería seguirse el siguiente método de cuatro pasos.
Primero, solo son beneficiarios aquellos que han sido objeto de procesos penales o pueden ser procesados por supuestos delitos cometidos desde el 1 de enero de 1999 hasta la entrada en vigor de la Ley.
Segundo, el beneficio de la amnistía no aplica a los presuntos delitos graves enumerados en el artículo 3.
Tercero, la amnistía procede respecto de los ocho grupos de delitos ya mencionados, recordando que la lista de supuestos delitos es solo enunciativa. Si un delito no está expresamente mencionado en esos grupos, pero guarda conexión con alguno de ellos, está incluido en la amnistía.
Cuarto, y solo para los supuestos delitos de orden político y conexos (artículo 6), los hechos deben coincidir con o guardar conexión con los seis hechos históricos mencionados. De nuevo, esta lista es enunciativa: si un hecho no está incluido en esas seis categorías, sin embargo, debería quedar incluido en la amnistía.
El ejemplo más claro son los hechos derivados del reconocimiento, del presidente de la Asamblea Nacional como presidente encargado, a partir del 10 de enero de 2019. Estos hechos no están enumerados en el artículo 9, pero guardan similitud con los hechos allí mencionados. Por ello, esos hechos quedan incluidos en la amnistía de los posibles delitos de orden político y conexos (artículo 6).
Los riesgos de la mala técnica legislativa y los retos de la reconciliación en el sistema de justicia transicional.
La técnica empleada para enumerar el ámbito de la amnistía, como puede verse, resulta muy compleja. Y esto es malo, pues la amnistía debe ser aplicada por las cortes penales: cuanto más complejo sea determinar su ámbito, mayor será el riesgo de retardo procesal.
Esta mala técnica, además, dificulta precisar a los beneficiarios de la amnistía, incluso según su posición política. Este es, me temo, uno de los temas más delicados.
La amnistía suele verse como un proceso a favor de las víctimas, por ejemplo, de los presos políticos. Pero si la amnistía es parte de un proceso de reconciliación, ella también debería abarcar a los funcionarios que pudieron haber cometido delitos (excluyendo, por supuesto, los casos prohibidos en la Constitución y el Derecho internacional, como, por ejemplo, los crímenes de lesa humanidad, según establece el artículo 3).
Este aspecto es muy importante pues, al menos de la lectura inicial del proyecto, creo que éste no diferencia entre las víctimas y los funcionarios. Esto es, si algún funcionario cometió alguno de los supuestos delitos incluidos en los ocho grupos dentro del ámbito general de la Ley, quedaría cubierto por la amnistía, salvo las exclusiones del artículo 3.
Incluir tanto a las víctimas —sujetos pasivos— como a los funcionarios —sujetos activos— es coherente con los objetivos de la justicia transicional. Sin embargo, esto no queda claro en el proyecto. Y una decisión de esta entidad no puede depender de la interpretación jurídica.
La necesaria consulta abierta y democrática centrada en las víctimas
Para mejorar su técnica y precisar el ámbito de la amnistía, es necesario que la segunda discusión de este proyecto sea abierta y plural. No puede repetirse el error del proyecto de reforma de la Ley Orgánica de Hidrocarburos.
Pero no es solo un asunto de técnica legislativa. Es también, y más importante todavía, un asunto de legitimidad democrática.
La sexta legislatura de la Asamblea Nacional, debido a los vicios de la elección parlamentaria de 2025, no representa legítimamente al pueblo. Este déficit de legitimidad debe suplirse con un proceso de consulta verdaderamente abierto y centrado en las víctimas.
La amnistía no puede ser solo del grupo político que controla a la sexta legislatura, o de los otros grupos que esta mayoría circunstancial decida consultar. La amnistía debe ser el resultado de un pacto político plural e inclusivo.
Solo así, esta Ley podrá ser el primer paso para avanzar en la convivencia democrática, la estabilidad social y la paz duradera.