En medio de las recientes acciones de política internacional adoptadas por Estados Unidos contra el régimen venezolano, el presidente Trump anunció recientemente el “bloqueo” de la exportación de petróleo venezolano a tanqueros sancionados.
La decisión ha generado muchos interrogantes: ¿es legal este bloqueo?, ¿cuáles son los tanqueros afectados?, ¿puede Estados Unidos incautar tanqueros en aguas internacionales?
Aquí doy respuesta a algunas de estas preguntas para tratar de apartar el creciente ruido que dificulta entender exactamente qué está pasando.
No hay ningún bloqueo
Lo primero que hay que aclarar es que no hay ningún bloqueo. Simplemente, Estados Unidos anunció que dará cumplimiento estricto a la regulación que prohíbe, bajo ciertas condiciones, la exportación de petróleo venezolano en contra de las políticas de Estados Unidos.
En efecto, el “bloqueo” es, en realidad, el conjunto de acciones emprendidas por el Gobierno de Estados Unidos, de acuerdo con el Derecho de ese país, mediante las cuales incauta petróleo y/o tanqueros que violan la regulación derivada de la Ley de Poderes Económicos Internacionales de Emergencia, así como órdenes ejecutivas y otras regulaciones.
Hasta ahora, el Gobierno de Estados Unidos había decidido no hacer cumplir estrictamente esa regulación, lo que permite explicar dos hechos. El primero, que a pesar de las prohibiciones derivadas de esa regulación, las exportaciones de petróleo han crecido hasta cerca de los novecientos mil (900.000) barriles diarios. El segundo hecho es que buena parte de ese petróleo (eventualmente, la mitad) se comercializa mediante “flotas fantasmas” que pretenden burlar las prohibiciones.
De acuerdo con la nueva política, el Gobierno de Estados Unidos incrementará el cumplimiento coactivo de las prohibiciones, lo que debería traducirse en una reducción de las exportaciones ilícitas de petróleo.
¿Cuáles son las prohibiciones?
Actualmente, las prohibiciones sobre el petróleo venezolano se deben a la superposición de dos regulaciones.
En primer lugar, encontramos la regulación de las sanciones económicas adoptadas desde 2019, según la cual PDVSA y sus filiales son empresas sancionadas. Hay tres prohibiciones que derivan de esa sanción:
- PDVSA no puede realizar ninguna operación en Estados Unidos.
- Ningún sujeto de Estados Unidos puede realizar operaciones con Venezuela.
- Las personas que no son de Estados Unidos no pueden llevar a cabo operaciones con PDVSA fuera de su territorio si intentan ayudar a evadir las sanciones, conocidas como “sanciones secundarias”.
En segundo lugar, encontramos las prohibiciones derivadas de la declaratoria del Cartel de los Soles como organización terrorista internacional. En la práctica, esta declaratoria afecta al régimen venezolano, lo que hace de PDVSA una entidad controlada y al servicio de una organización terrorista (lo cual, por cierto, ya había sido declarado por los tribunales de Estados Unidos respecto de otras organizaciones).
De esta regulación derivan las mismas tres prohibiciones comentadas, con una particularidad: las llamadas sanciones secundarias aplican con mayor amplitud, respecto de toda persona que preste apoyo material a la organización terrorista internacional.
Las prohibiciones derivadas de la regulación sobre las sanciones económicas y las políticas contra el terrorismo, en concreto, tienen el siguiente ámbito en relación con PDVSA y sus filiales:
- Las prohibiciones se aplican, salvo excepciones, a todo el petróleo producido por PDVSA, independientemente del medio empleado para su transporte.
- Las prohibiciones se aplican especialmente a los tanqueros incluidos en la lista de sanciones de la OFAC (Specially Designated Nationals, o SDN). Es importante aclarar que los tanqueros sancionados en esta lista pueden estar incluso relacionados con programas distintos a los de Venezuela.
La única excepción en el ámbito de las sanciones económicas es el crudo producido y exportado por Chevron al amparo de la licencia individual otorgada por la OFAC.
Entendiendo los casos del Skipper, Centuries y Bella 1
Si aplicamos el resumen regulatorio de la sección anterior —que, por razones obvias, deja por fuera importantes detalles—, podremos entender mejor la base legal de las acciones en contra de los tres tanqueros afectados, por ahora, por la nueva política de cumplimiento.
El Skipper, llamado Adisa, está sancionado bajo el programa antiterrorista global. En concreto, la Corte de Distrito de Columbia había autorizado su comiso, con base en la legislación sobre el cumplimiento de sanciones contra el terrorismo, considerando en particular los servicios prestados por este tanquero a organizaciones iraníes.
El Centuries fue interceptado por la Guardia Costera mientras transportaba crudo venezolano. Pero esta embarcación no está incluida en la lista SDN. De allí se infiere que las acciones contra esta embarcación se basan en el tercer supuesto antes mencionado, esto es, en la provisión de ayuda material a organizaciones terroristas internacionales. En este supuesto, la comercialización de crudo producido por PDVSA se considera un apoyo sustancial al financiamiento del Cartel de los Soles, dejando a salvo la posible conexión de la embarcación con otras organizaciones similares.
El Bella 1 está incluido en la lista SDN (programa antiterrorista), pero no transportaba petróleo venezolano. Esto último no es relevante, pues, como se explicó, tanto los tanqueros como el petróleo quedan sujetos a las prohibiciones. Por ello, un tanquero sancionado puede ser interceptado aun cuando no transporte crudo venezolano. Incluso un tanquero no sancionado puede ser interceptado sin comercializar crudo, en la medida en que se considere que ha prestado apoyo material a organizaciones terroristas.
¿Son legales estas acciones?
Lo primero que debe aclararse es el malentendido generalizado según el cual las llamadas sanciones secundarias son extraterritoriales y, por ello, ilegales. Desde el punto de vista jurídico, esta afirmación carece de sentido: Estados Unidos no puede, materialmente, imponer sanciones fuera de su jurisdicción.
Quienes sostienen esta crítica no consideran que la jurisdicción de Estados Unidos, bajo la Ley de Poderes Económicos Internacionales de Emergencia, no se limita a su territorio, pues también alcanza a todas las personas que, de una u otra manera, entren bajo la jurisdicción de ese país (lo que se conoce como el estatuto personal).
Precisamente, las llamadas sanciones secundarias y, en concreto, las acciones contra quienes apoyen materialmente a organizaciones terroristas rigen fuera del territorio de Estados Unidos siempre y cuando dichas conductas prohibidas sean cometidas por sujetos bajo el imperio de Estados Unidos. Este es el mismo caso, por lo demás, de otras medidas similares impuestas por otros países.
De manera especial, la legislación antiterrorista de Estados Unidos otorga una base legal suficiente para las acciones contra tanqueros que operen con PDVSA, siempre y cuando (i) estén incluidos en la lista SDN o (ii) presten apoyo material.
Por ejemplo, un tanquero de nacionalidad panameña que suministra apoyo material comercializando petróleo a China está bajo la jurisdicción de Estados Unidos por el estatuto personal, que faculta al gobierno estadounidense a bloquear apoyo material a organizaciones terroristas que amenacen su seguridad.
También se ha señalado que estas acciones violan el Derecho internacional y, en concreto, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Pero estos argumentos tampoco son sólidos.
Para comenzar, la política exterior de Estados Unidos, incluida su estrategia contra el terrorismo global, se basa principalmente en su propio Derecho, con poca influencia del Derecho internacional. Esta particularidad jurídica es típica de Estados Unidos y refleja la percepción de que su sistema legal es especial y único. Por eso, en el pasado, acciones similares contra Irán también se fundamentaron únicamente en el Derecho interno.
Pero ello no quiere decir que estas acciones sean ilegales bajo el Derecho internacional. De hecho, muy probablemente los tanqueros que son interceptados no están cumpliendo con las normas internacionales, en concreto, respecto de la bandera de su nacionalidad. Precisamente, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar establece una excepción que autoriza acciones contra embarcaciones en aguas internacionales cuando no tengan nacionalidad, incluidos los que porten banderas falsas.
¿Estas acciones de cumplimiento son proporcionales?
(Ideas para reducir su impacto humanitario)
Que, a pesar de la confluencia de la regulación de las sanciones económicas y las políticas antiterrorismo, las exportaciones de petróleo de Venezuela hayan aumentado —más allá de las exportaciones realizadas por Chevron— solo era posible debido a una falla en el cumplimiento de esas prohibiciones.
Para Estados Unidos, y más allá de la actual política en contra de Venezuela, esta era una situación algo embarazosa, pues evidenciaba la escasa credibilidad de sus políticas económicas internacionales. Si Estados Unidos no es capaz de hacer cumplir esas políticas en el propio hemisferio, mucho menos podría hacerlo en lugares más distantes. Frente a China, Rusia e Irán, las exportaciones de crudo venezolano son una muestra de la debilidad de Estados Unidos.
Con lo cual, la nueva política es muy coherente, no solo en relación con Venezuela, sino en especial en el intento de la administración de Trump de reconfigurar su política exterior en el hemisferio. Venezuela es, en este sentido, un caso único, no solo por la confluencia de regulaciones económicas, sino también por sus vínculos con China, Rusia e Irán.
Así que, en realidad, las acciones de cumplimiento de estas regulaciones, lejos de ser desproporcionadas, se orientan a brindar coherencia y certeza en las políticas económicas internacionales de la administración de Trump, pues se pretende hacer cumplir, en la práctica, las prohibiciones que rigen en teoría.
Esto no quiere decir, por supuesto, que estas nuevas acciones no tengan un impacto adverso en la población venezolana. Por el contrario, esta nueva política tendrá, previsiblemente, efectos adversos, al menos por dos razones:
(i) las exportaciones de crudo podrán caer en la medida en que PDVSA no pueda operar con tanqueros, y
(ii) las exportaciones que logren ejecutarse probablemente incluirán importantes descuentos.
Calcular ese impacto, sin embargo, es muy difícil. Hay quienes se han limitado a estimar —muy generosamente— el valor de mercado del crudo decomisado para calcular su costo humanitario en términos de medicinas o alimentos que dejaron de distribuirse. El evidente error de este cálculo es considerar que cada petrodólar se destina, con eficiencia, a la compra de medicinas y alimentos.
La situación es muy distinta. La cleptocracia extendida en Venezuela afecta especialmente a las exportaciones petroleras, que se destinan a financiar la corrupción y otros ilícitos económicos, y no a la distribución eficiente y transparente del ingreso petrolero con fines sociales, como dispone la Constitución. No es posible, lamentablemente, separar los petrodólares destinados a ilícitos económicos de los pocos recursos destinados al gasto social. Incluso aquí, muchos de estos programas son el resultado de prácticas clientelares y de control social.
Otro detalle importante es que tampoco puede asumirse que todas las exportaciones a China generen flujos de caja. Todavía el Banco de Desarrollo de ese país es uno de los principales acreedores de Venezuela por miles de millones de dólares, lo que implica que PDVSA sigue estando obligada a suministrar crudo como pago de esa deuda. Luego, una parte de esas exportaciones, en realidad, solo beneficia a China.
Es por lo anterior que, desde hace algún tiempo, he sugerido crear un fondo humanitario con los recursos ilícitos derivados de la cleptocracia, para financiar de manera transparente e independiente inversiones sociales y económicas, de conformidad con el principio de neutralidad. A este fondo podría, ahora, incorporarse el producto de los comisos civiles de petróleo y tanqueros.
En especial, este fondo podría usarse para compensar a las víctimas de sistemáticas y graves violaciones a los derechos humanos, que han sido cometidas, en buena medida, para asegurar la estabilidad de la cleptocracia.
Y entonces, ¿cuál es la flota afectada por estas acciones de cumplimiento?
En la práctica, toda la flota que transporta crudo producido por PDVSA puede ser objeto de estas acciones de cumplimiento, independientemente de que los tanqueros estén expresamente sancionados. La única excepción es la flota que transporta crudo bajo licencia u otros actos similares del Gobierno de Estados Unidos. Actualmente, solo Chevron entra en esta excepción.
Esto significa que, en cifras gruesas, cerca del 84 % de las exportaciones de crudo de PDVSA —casi en su totalidad con destino a China— pueden verse afectadas por las nuevas políticas de cumplimiento. Las exportaciones con tanqueros sancionados se exponen a un alto riesgo, mientras que aquellas realizadas con tanqueros no sancionados se enfrentan a un riesgo menor, pero igualmente elevado.
Por supuesto, incluso con su máxima eficiencia, la flota militar y civil de Estados Unidos puede resultar insuficiente para detener todas las embarcaciones. Pero lo cierto es que las acciones recientes ya han tenido un efecto disuasivo, que podrá aumentar con el tiempo. Por ello, y más allá de los tanqueros que sean interceptados, PDVSA enfrentará problemas crecientes para seguir exportando petróleo.