Tras años entre tensiones y confrontaciones, hasta la ruptura de vínculos diplomáticos y consulares, la reanudación de relaciones con Venezuela impulsada desde Bogotá apenas instalado el gobierno de Gustavo Petro creó muchas expectativas de entendimiento natural entre los dos presidentes. Lo cierto es que los dos admiradores del régimen cubano no tienen tanto en común. No lo tienen en su trayecto personal ni, por lo pronto, en su manejo de los condicionamientos del entorno interior y exterior de sus gobiernos. Esto se manifiesta en los intereses de cada cual en el reacercamiento, en los filtros que han dejado ver y en los obstáculos que van encontrando, porque la normalidad a la que aspira cada cual es distinta.
No por casualidad se recuerda ahora el intento más reciente de normalización, entre el gobierno de Juan Manuel Santos y los de Hugo Chávez y Nicolás Maduro. Valga seguir por allí, preguntándonos por las razones de los acercamientos y las trabas más profundas para la sostenibilidad de una nueva y mejor normalidad, entonces y ahora.
El impulso de Santos: entre Chávez y Maduro
Desde antes de su juramentación, Juan Manuel Santos comenzó a preparar la estrategia para el restablecimiento de las muy deterioradas y tensas relaciones con Venezuela, comenzando por la reanudación de los vínculos diplomáticos. No parecía tarea sencilla por el deterioro acumulado en todos los ámbitos. Sin embargo, tras el encuentro con Hugo Chávez en Santa Marta quedó trazada una densa agenda de reuniones e impulso a comisiones de trabajo. Los temas asignados a esas comisiones dan una idea general sobre las ambiciones de la propuesta de normalización de entonces: el pago de la deuda de Venezuela a los exportadores colombianos y el reimpulso de las relaciones comerciales tan disminuidas por la situación económica venezolana y, tanto o más, por las trabas políticas del gobierno de Chávez; la firma de un Acuerdo de Complementación Económica entre los dos países; el desarrollo de un plan de trabajo de inversión social en la zona de frontera; el desarrollo conjunto de obras de infraestructura y, por último, si bien prioritario, la seguridad. También fue creado un “mecanismo de cooperación” entre los ministros de Relaciones Exteriores, acompañado por la Secretaría General de la Unión de Naciones Suramericanas.
“La volatilidad de acuerdos, comisiones y procedimientos desde entonces limitados por desmesuradas ambiciones de influencia geopolítica y, con los años, de atrincheramiento en el poder a toda costa”
Esta reconciliación marca uno de los ciclos más complejos de reacercamiento en cuanto al peso de la situación interna de los dos países, cuando ya era visible la inversión de una expresión muy común desde hacía años, cuando se decía que la paz en Colombia era la paz para Venezuela. Ahora, la paz en Colombia estaba cada vez más ligada a la recuperación y compromiso con la paz democrática en Venezuela, que se atisbaba en riesgo. Santos iniciaba los contactos para comenzar negociaciones de paz con las FARC. Para ello, accedió y cultivó el acompañamiento de Venezuela propuesto por los jefes de la guerrilla. También en otros temas, como los flujos migratorios, el contrabando, el tráfico de drogas y sus corrosivos colaterales, la fórmula se estaba invirtiendo.
En esos y otros asuntos pendientes, los intereses que habían llevado Santos y Chávez al encuentro en Santa Marta no eran propiamente comunes, solo eran temporal y pragmáticamente complementarios.
Para Santos se trataba de la oportunidad de lograr el acuerdo con las FARC comprometiendo en ello al gobierno venezolano, comprobadamente anfitrión de jefes y retaguardias guerrilleras, y a la vez tan cercano e influenciado por el de Cuba, que era garante y anfitrión de las conversaciones. A la vez, podría aprovechar el acercamiento para lograr acuerdos sobre asuntos pendientes que suponía en buena medida de interés común, tales como contrabando de combustible, comercio, cobro de deudas, infraestructura, inversiones en proyectos fronterizos y cooperación para la seguridad en la frontera. Para Chávez, era de interés mantenerse presente en el ámbito regional y tener capacidad de incidencia en la política colombiana -y ya no solo con jefes guerrilleros- prefiriendo la relación directa entre presidentes y sin afán alguno por institucionalizar comisiones ni procedimientos, especialmente en materia de cooperación en seguridad.
El vano intento de institucionalizar
Hubo entre 2010 y 2013 una densa secuencia de encuentros de los presidentes, sus cancilleres Nicolás Maduro y Mariángela Holguín. De las Comisiones creadas hubo decenas de declaraciones, actas, minutas, memorándums sobre un amplio espectro de asuntos, aunque en pocos se concretaron los propósitos enunciados.
En lo comercial, es de entonces el Acuerdo de Alcance Parcial firmado en noviembre de 2011, el mismo que han vuelto a activar y ajustar los presidentes Maduro y Petro. Entonces, ese acuerdo se hizo prontamente irrelevante, como manifestó una muy breve recuperación hasta 2012 del ya disminuido comercio, su recaída y la decisión de Santos, tras su reelección en 2014, de reducir los riesgos de la relación económica con Venezuela en vista de su deterioro y del incumplimiento de acuerdos y pagos.
Hubo idas y vueltas para la construcción de un oleoducto binacional y de los acuerdos entre PDVSA y Ecopetrol, que se diluyeron entre el desinterés y la desmejora de las relaciones cuyas grietas de fondo se fueron haciendo más visibles desde 2013. También se reiteraban entonces las referencias a la ampliación del gasoducto Antonio Ricaurte. Este, cuya reactivación también se propone ahora entre los gobiernos de Gustavo Petro y Nicolás Maduro, dejó de funcionar en 2015. Ese año debía comenzar la entrega de gas venezolano, según lo acordado al comienzo de las operaciones de ese gasoducto, que había transportado gas colombiano desde 2007.
“El plan de paz y el de normalización internacional, son más complicados que los de antes y merecen sus propias líneas”
Avanzaron iniciativas para el financiamiento y la construcción del Puente Tienditas, luego bautizado Atanasio Girardot. Este fue iniciado en 2014 y terminado en 2016, pero se mantuvo cerrado por Venezuela en medio de tensiones políticas y fronterizas, hasta su apertura reciente por los presidentes Petro y Maduro.
La recuperación y ampliación de infraestructura fronteriza parecía esencial en 2010 visto el flujo esencialmente terrestre del comercio binacional que se quería recuperar, pero también en la búsqueda de mayores controles para evitar el contrabando, particularmente el de gasolina desde Venezuela. De gran importancia, al menos en los papeles, era la provisión de seguridad pública en los espacios fronterizos, aumentando allí la presencia de los dos estados para, en los mesurados términos diplomáticos de la Declaración de Santa Marta, abordar “las problemáticas de frontera en materia social, económica y de seguridad, que entre otros fines, busque prevenir la presencia o acción de grupos alzados al margen de la ley”. Lo cierto es que lo fronterizo, por así llamar al complejo de temas que afectan la franja territorial aledaña a los 2.219 kilómetros de límites, recibió poca atención sostenida pese a su inclusión en agendas, encuentros y declaraciones. Mientras tanto, era inocultable la continuidad de la presencia y las actividades ilícitas de grupos guerrilleros y paramilitares, en solapamiento con acciones de crimen organizado transnacional, y eran igualmente inocultables las complicidades, refugio y protección con las que seguían contando del lado venezolano.
Las grietas entre dos visiones de la normalización
El forzado ascenso de Maduro al poder y la importante pérdida de apoyo del chavismo en las elecciones presidenciales de 2013 hizo cada vez más notables los aspectos no atendidos, contrariados o abandonados de la agenda trazada en 2010. La secuencia de vaivenes de una relación visiblemente instrumental no ocultó su creciente disfuncionalidad en asuntos críticos: de principios y prácticos.
Una selección de hechos significativos en el deterioro de la relación asoma el peso que la erosión institucional y autocratización en Venezuela tuvo sobre la pretendida normalización.
Antes de la firma del Acuerdo de Paz con las FARC -que a falta de avances significativos en la agenda fue quedando como asunto exclusivo de la relación con Venezuela- hubo gestos del gobierno de Santos para cultivar el acercamiento, evitar rupturas y aliviar tensiones. Entre los gestos, destaca la decisión en mayo de 2011 de extraditar al poderoso traficante de drogas Walid Makled a Venezuela en vez de a Estados Unidos, con el argumento de que en Venezuela -donde en realidad tenía muy buenas conexiones- se le acusaba de homicidio, mientras que en Estados Unidos sólo había cargos por narcotráfico. En otro ámbito, está el polémico caso del activista opositor venezolano Lorent Gómez Saleh, perseguido político en Venezuela y acusado en Colombia de permanencia ilegal, que fue deportado alegando razones de seguridad en septiembre de 2014.
Tras la firma del Acuerdo de Paz y en medio de su accidentado proceso de aprobación, las dificultades para avanzar en la agenda binacional, la falta de compromiso del gobierno venezolano, su franca deriva autoritaria y las abrumadoras reacciones internacionales en su contra hicieron difícil poner en segundo plano el tema de la gobernabilidad democrática y los Derechos Humanos en Venezuela. En efecto, ya en 2017, las sentencias del Tribunal Supremo de Justicia para asumir competencias de la Asamblea Nacional de mayoría opositora y la a todas luces inconstitucional convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, fueron respondidas desde Bogotá con el apoyo en la OEA a la invocación de la Carta Democrática Interamericana y con la incorporación de Colombia al Grupo de Lima junto a otros once gobiernos latinoamericanos. Mientras tanto, aumentaba el flujo de migrantes venezolanos desde condiciones nacionales cada vez más precarias.
A finales del segundo período presidencial de Santos la relación con Venezuela era muy distinta, hasta opuesta, a la pretendida al comienzo y trazada en Santa Marta con Chávez. No solamente por lo que no se había logrado, sino por lo que se había deteriorado en todos los ámbitos y convertido en desafío mayor para Colombia, incluso para la plena realización del Acuerdo de Paz con las FARC y, desde luego, para eventuales nuevos intentos de negociaciones con el Ejército de Liberación Nacional. En cuanto a Venezuela, también era diferente la valoración de la relación por Maduro, en circunstancias en las que era cuestionada la legitimidad de su ejercicio del poder, hacían estragos socioeconómicos y humanitarios la hiperinflación y el desabastecimiento, y se comenzaba a mover el expediente de violaciones de derechos humanos a la Corte Penal Internacional.
Entre Petro y Maduro: las grietas que se mantienen
El reacercamiento que han convenido Gustavo Petro y Nicolás Maduro se produce en condiciones mucho más difíciles que las de hace doce años. Es así, aunque se parezcan en la visible necesidad y conveniencia para Bogotá de contar con el gobierno venezolano para las negociaciones de paz con el ELN, y en el aprovechamiento de esa condición por Maduro para regresar al ruedo internacional en sus propios términos. En realidad, lo uno y lo otro, el plan de paz y el de normalización internacional, son más complicados que los de antes y merecen sus propias líneas.
Por lo pronto y finalmente, de los trazos sobre los intentos más recientes, debería inferirse que las razones de cada cual en las accidentadas reconciliaciones de Pastrana y Uribe con Chávez, y las del acercamiento entre Santos con Chávez y Maduro fueron en lo esencial diferentes: seguridad del Estado de un lado y seguridad del gobierno-régimen del otro. Esa gran asimetría contiene un gran contraste en relación con Venezuela. Por una parte, el impulso institucionalizador de las relaciones que fueron propiciando los gobiernos venezolanos en el último tercio del siglo XX, especialmente entre 1989 y 1999. Por la otra, la volatilidad de acuerdos, comisiones y procedimientos desde entonces limitados por desmesuradas ambiciones de influencia geopolítica y, con los años, de atrincheramiento en el poder a toda costa, aun con riesgos para la seguridad en todas sus escalas, comenzando por la frontera y quienes en ella y a través de ella viven.
Este es el punto de partida de la nueva normalización…
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*El cuadro y la data del mismo fue compilación hecha por la autora, Elsa Cardozo, para esta publicación en La Gran Aldea.