La reciente reunión de representantes del Gobierno de Estados Unidos con el régimen de Maduro en Venezuela, para discutir posibles medidas que faciliten exportaciones petroleras hacia Estados Unidos, ha generado múltiples comentarios y explicaciones. No tengo intención alguna de analizar esa reunión, ni de añadir más teorías a la larga lista de reflexiones que se han ido generado, simplemente, pues no hay suficiente información pública. Y como decía Sherlock Holmes, no es bueno hacer teorías sin tener todos los hechos, pues ello puede afectar la objetividad del análisis.
Sí me parece más interesante formular algunas reflexiones sobre el estado actual de las sanciones sobre PDVSA, y en qué media podrían crearse excepciones que permitan volver a exportar petróleo venezolano a Estados Unidos, tema sobre el que he venido trabajando en los últimos meses. En concreto, quiero analizar tres posibles operaciones que podrían ser autorizadas por Estados Unidos: el canje de diésel, el canje de petróleo por deuda, y el financiamiento de ayuda humanitaria con ingresos petroleros.
El debate sobre las sanciones sobre PDVSA
Tal y como expliqué en mi nuevo libro, las sanciones económicas impuestas por el Gobierno de Estados Unidos, en especial sobre PDVSA, han generado un debate sobre sus impactos económicos. Algunos economistas han concluido que las sanciones son las principales responsables del agravamiento del colapso económico y petrolero, mientras que otros advierten que la crisis venezolana es muy anterior a las sanciones. El Congressional Reserach Service, por su parte, concluyó que las sanciones impactaron adversamente a la industria petrolera, pero señalando que es difícil precisar ese impacto, visto el carácter complejo de la crisis venezolana.
“Las promesas de Maduro no generan confianza, como lo demuestra el hecho de que, aprovechando la muy precaria recuperación económica, ha adoptado recientemente medidas predatorias en contra del sector privado”
El análisis del impacto de las sanciones tiene en todo caso matices. Así, en enero de 2021 se observó que mientras que las sanciones han repercutido adversamente en la industria petrolera, lo cierto es que las importaciones de alimentos habían aumentado. De hecho, como he explicado aquí en La Gran Aldea, la economía venezolana ha crecido, no solo a pesar de la política de sanciones, sino en parte, debido a esa política, pues la decisión de permitir la libre importación pudo haber estado motivada, entre otras razones, en la imposibilidad del régimen de Maduro de mantener el monopolio de importaciones como efecto de las sanciones.
Más importante todavía: la producción petrolera ha aumentado. Según cifras secundarias de la OPEP de febrero de 2022, la producción en enero de 2022 fue de 668.000 barriles (casi 100.000 barriles más que el promedio de 2021). Las cifras directas son un poco mayores, y reflejan una producción en enero de 755.000 barriles (casi 120.000 más que el promedio del año anterior). El propio Maduro anunció que la producción subió a un millón de barriles.
Es innegable que las sanciones económicas adoptadas por el Gobierno de Estados Unidos desde enero de 2019 tuvieron efectos adversos en la economía, pero también han generado algunos efectos favorables (o externalidades positivas, como diría un economista). Esos efectos, además, deben también considerar que, como suele suceder con las sanciones, el cumplimiento del programa de Venezuela se ha relajado, lo que en parte puede explicar el crecimiento de la producción petrolera. Este crecimiento, en todo caso, demuestra que las sanciones no son un obstáculo absoluto y que, por ello, hay otras causas que también inciden, incluso, con mayor fuerza.
El colapso de PDVSA (y las consecuencias adversas que no son sanciones)
En el análisis del impacto de las sanciones es preciso recordar dos hechos. El primero es que el colapso de PDVSA es muy anterior a la imposición de las primeras sanciones sobre ciertos títulos de deuda de PDVSA, de 2017. En 2016, Monaldi y Hernández concluyeron que la producción de PDVSA fue destruida por las políticas que afectaron su autonomía, destruyeron derechos de propiedad de sus contratistas y socios, y promovieron su sobreendeudamiento irresponsable para financiar el modelo socialista. Con lo cual, no es válido afirmar que el colapso de PDVSA responde a las sanciones. En realidad, si las sanciones fueran levantadas mañana, lo cierto es que las causas que llevaron al colapso de PDVSA seguirán allí. De hecho, que PDVSA haya aumentado su producción después de 2019, demuestra que hay otras restricciones más vinculantes sobre esa producción, distintas a las sanciones.
“Todavía la experiencia de las arbitrarias expropiaciones petroleras es muy reciente como para pensar que, bajo las condiciones institucionales actuales, basta con relejar las sanciones para atraer inversiones”
Lo segundo que debemos aclarar es que no todas las causas que afectan financieramente la operación de PDVSA son sanciones. Esto ya lo he explicado aquí en La Gran Aldea. El sobreendeudamiento irresponsable de PDVSA, los ilícitos financieros transnacionales, la responsabilidad de PDVSA en casos de corrupción, la ilegitimidad del régimen de Maduro, sus políticas predatorias, y la ausencia de mecanismos de mercado, son causas que afectan las operaciones de PDVSA, y que no van a desaparecer si las sanciones se eliminan.
Las licencias y demás excepciones que permitirían a PDVSA realizar ciertas operaciones
Por lo que respecta a las sanciones, ya explicamos que las prohibiciones derivadas de ellas pueden ser exceptuadas por medio de licencias, e incluso de políticas públicas que toleren ciertas transacciones. Así, el año pasado la OFAC emitió la Licencia General Nº40 que exceptuó operaciones con gas licuado de petróleo. Asimismo, hasta agosto de 2020 el Gobierno de Estados Unidos toleró operaciones de canje (swap) de diésel, y desde entonces, distintos operadores han venido insistiendo en que es necesario retomar esos canjes.
Otro caso es el de la empresa Chevron, que mantiene operaciones limitadas en Venezuela al amparo de la Licencia General Nº8I. Desde hace algún tiempo se ha considerado la posibilidad de autorizar que esa empresa pueda recibir petróleo venezolano como pago de su deuda, lo que eventualmente permitiría exportaciones a Estados Unidos. Otra propuesta que se ha considerado es la de permitir exportaciones petroleras a Estados Unidos para usar el ingreso petrolero a los fines de financiar ayuda humanitaria. De hecho, el régimen de Maduro ha ensayado operaciones de “petróleo por alimento” que han terminado en la persecución de los contratistas privados, como muestra de la ausencia de Estado de Derecho en el país.
“La crisis de Venezuela debe ser abordada de manera integral. Lamentablemente, no basta una licencia de la OFAC para promover el crecimiento de la producción petrolera y atenuar la Emergencia Humanitaria Compleja”
En todo caso, para implementar cualquiera de estas excepciones no es necesario levantar las sanciones, pues basta con operar dentro del marco jurídico vigente, por ejemplo, mediante licencias. De hecho, la OFAC publicó los lineamientos para facilitar la ayuda humanitaria, lo que ha debido conducir a una revisión integral del programa de sanciones a los fines de simplificar las restricciones directamente derivadas de ese programa y que atentan contra la ayuda humanitaria.
Debe en todo caso recordarse que las restricciones al crecimiento en Venezuela no dependen solo de las sanciones. Incluso contándose con una licencia, otras restricciones pueden impedir realizar operaciones en Venezuela: desde la ausencia de mecanismos de inteligencia financiera que generan el llamado “over compliance” hasta el colapso estatal. Una muestra de ello es que, a pesar de la Licencia General Nº40, persiste la escasez de gas en Venezuela. La lección que deja este caso es que la crisis de Venezuela debe ser abordada de manera integral. Lamentablemente, no basta una licencia de la OFAC para promover el crecimiento de la producción petrolera y atenuar la Emergencia Humanitaria Compleja.
¿Qué medidas podría tomar el Gobierno de Estados Unidos luego de la reunión con Maduro?
La reunión de representantes del Gobierno de Estados Unidos con Maduro ha generado las diversas críticas e hipótesis muy variadas, pasando por un supuesto reconocimiento de Nicolás Maduro como presidente de Venezuela, hasta convertir a Venezuela en uno de los principales proveedores de petróleo de Estados Unidos, sustituyendo la dependencia de ese país al petróleo de Rusia. Ya dije que no iba a agregar suposiciones a la larga lista que ya existe, ni creo apropiado efectuar análisis sin información pública. Así que más que suponer de qué se habló en esa reunión, me parece más útil, con la información previa que he dado, esbozar cuál es el ámbito de acción del Gobierno de Estados Unidos dentro del marco jurídico que permiten las sanciones.
Así, el Gobierno de Estados Unidos puede tener hoy un incentivo adicional para otorgar licencias a los fines de permitir tres operaciones, a saber, canje de diésel, canje de petróleo por deuda o incluso, financiamiento humanitario con exportaciones petroleras. Así, cualquiera de esas operaciones permitiría paliar, al menos parcialmente, los efectos negativos de la aberrante invasión de Ucrania sobre el suministro de petróleo a Estados Unidos.
La lección de la Licencia General Nº40, sin embargo, debe tenerse muy en cuenta al evaluar esta posibilidad. Así, incluso mediando licencias, lo cierto es que la industria petrolera venezolana -como recientemente ha explicado Francisco Monaldi– presenta restricciones estructurales que limitan severamente la producción petrolera. Para superar esas restricciones hace falta un ambicioso plan para atraer inversiones de miles de millones de dólares en capital, lo que –como he explicado– requerirá de una reforma legislativa del sector de hidrocarburos.
Además, es necesario restablecer los mecanismos de mercado y solucionar la crisis política de legitimidad del Gobierno de Venezuela, lo que afecta severamente la seguridad jurídica y, por ende, la confianza. Asimismo, hay que resolver el problema de la deuda pública, pues lo cierto es que las exportaciones de petrolero -y cualquier otro activo de PDVSA, como facturas o cuentas- se exponen a medidas de embargo de los acreedores de la deuda legada.
Finalmente, la recuperación de la industria petrolera, como está atada a superar la crisis política y la desconfianza reinante, supone solucionar la ilegitimidad de la Presidencia de la República y la ausencia efectiva de Estado de Derecho. Todavía la experiencia de las arbitrarias expropiaciones petroleras es muy reciente como para pensar que, bajo las condiciones institucionales actuales, basta con relejar las sanciones para atraer inversiones. Ello hace que la solución pase, también, por las legítimas autoridades venezolanas y la sociedad civil, principal interesada en aliviar la Emergencia Humanitaria Compleja y avanzar en la reconciliación nacional, lo que pasa por la adecuada reparación de las víctimas de violaciones a derechos humanos.
Quizás Maduro se deshaga en promesas, señalando que, de dictarse las licencias, ahora sí adoptará las políticas que aborden la crisis estructural de PDVSA y avancen en la reinstitucionalización de Venezuela. No tengo claro si Maduro -quien coordina las élites gobernantes- pueda (o le dejen) hacer muchas promesas al Gobierno de Estados Unidos, visto su firme apoyo a Rusia en relación con la invasión a Ucrania. Pero como abogado, lo que me interesa señalar es que las promesas de Maduro no generan confianza, como lo demuestra el hecho de que, aprovechando la muy precaria recuperación económica, ha adoptado recientemente medidas predatorias en contra del sector privado.
En cualquier caso, la crisis de Ucrania podría permitir alinear intereses que, hasta ahora, han estado desalineados, y ello podría finalmente crear condiciones para emitir cualquiera de las licencias para las tres operaciones que he mencionado, o cualquier otra operación similar. El éxito de esas licencias -incluso, en términos de estabilidad de suministro a Estados Unidos- dependerá de cómo se aborde esta solución. De lo contrario, esto podrá resultar un nuevo fracaso, que aleje a Venezuela -más todavía- de su ya dilatada transición.