Durante el 2021 diversos analistas y medios hablaron sobre el despertar económico en Venezuela. A esta recuperación económica pareció sumarse una suerte de despertar político, con la designación del “CNE más balanceado” y las aspiraciones puestas en las elecciones regionales y municipales como parte del “retorno a la ruta electoral”.
Pero los hechos, como decía John Adams, son tercos. Quienes quisieron postular el comienzo del fin del colapso político y económico venezolano, se estrellaron contra los hechos. El nuevo Consejo Nacional Electoral (CNE) pudo haber sido más balanceado, pero el sistema electoral tiene fallas estructurales que pasan por la ausencia de un árbitro imparcial. Y lo que algunos consideraron como el rebote de la economía, como expliqué en mi reciente libro, es en realidad síntoma del colapso estatal y de las áreas de tolerancia económica que han surgido a través de instituciones informales -algunas de ellas criminales.
Un reciente ejemplo de estas técnicas predatorias del Estado frágil es la “Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Impuesto a Las Grandes Transacciones Financieras”, que la ilegítima quinta legislatura de la Asamblea Nacional sancionó en febrero de 2022, y que fue recientemente publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria N°6.687 del 25 de febrero de 2022.
“Los Estados predatorios, parafraseando a Oscar Wilde, resisten todo menos la tentación”
Este impuesto había sido creado mediante Decreto-Ley para gravar, en términos generales, transacciones financieras, como depósitos, pagos y cesión de cheques. Lo peculiar de la reforma de 2022 es que extiende tal tributo a transacciones en divisas, en una alícuota que fijará el Ejecutivo Nacional entre el 2% y el 20% (artículo 4, numerales 5 y 6, así como el artículo 13). Ese mismo día se exoneraron ciertas operaciones con títulos valores.
Los especialistas tributarios y económicos han cuestionado esta reforma, señalando que el nuevo tributo aplica por igual a todos los contribuyentes lo que lo hace irracional, violando además la garantía de la reserva legal. Además, se ha advertido que este tributo podrá repercutir negativamente en la economía. Para Fedecámaras, esta reforma -junto a la reforma introducida en materia de registros y notarias- frenará el desarrollo económico.
Comparto todas estas críticas. Pero creo que ellas no toman en cuenta las condiciones institucionales actuales de Venezuela. Así, estas críticas podrían haberse formulado hace diez años, y de hecho, se parecen bastante a las críticas que se han venido realizando a la creciente arbitrariedad tributaria, que algún académico ha llamado, con gran inteligencia, la “tributación indigna”. Pero lo cierto es que la Venezuela de hoy no es la Venezuela de hace diez años. Este “impuesto” a las grandes transacciones financieras, en realidad, refleja las políticas predatorias del frágil Estado para capturar los exiguos ingresos generados en la economía informal. De hecho, lo primero que tendría que decirse es que ese “impuesto” no es en realidad un impuesto.
La lógica financiera de los autoritarismos
La primera crítica que cualquier profesor de Derecho Público debería hacer a la “Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Impuesto a Las Grandes Transacciones Financieras”, es que esta no es un acto emanado de los legítimos representantes populares, y que por ello, tampoco puede ser considerada como tributo, pues como es sabido, sin representación no hay tributos.
La ilegitimidad de la quinta legislatura de la Asamblea Nacional -o sea, la Asamblea electa por Maduro y que inició funciones en enero de 2021- no puede ponerse en duda, ni creo que haga falta insistir en ello.
Pero este no es solo un aspecto constitucional, sino también de economía política. Bajo el principio de representación, los diputados de la Asamblea Nacional deben responder a los ciudadanos, lo que crea una vinculación especial que, basado en el principio de rendición de cuentas, tiende a prevenir tributos confiscatorios que terminan perjudicando a los ciudadanos. A su vez, bajo el principio de separación de poderes, la Asamblea, al crear tributos, controla los ingresos del Poder Ejecutivo, todo lo cual también genera incentivos para prevenir tributos arbitrarios que, en detrimento de la riqueza generada por la sociedad civil, expanda la capacidad financiera del Ejecutivo.
“La misma sociedad que espontáneamente creó esa dolarización buscará la forma de eludir el ‘tributo’ confiscatorio que Maduro pretende imponer”
La quinta legislatura de la Asamblea Nacional incumple esas dos condiciones. Así, los diputados que integran a esa Asamblea (o digamos, la mayoría de la Asamblea, para no entrar en el tema de la “oposición cooptada”) no representan a los ciudadanos ni responden al pueblo. En realidad, esos diputados representan a Maduro. Con lo cual, tampoco esa legislatura tiene incentivos para controlar los gastos del Poder Ejecutivo. Por el contrario, si Maduro necesita ampliar el gasto bajo las opacas condiciones de la menguada hacienda pública nacional, le bastará con pedirles a sus representantes que creen nuevos “tributos”.
Tampoco rige en Venezuela la principal garantía frente al poder tributario, que deriva de los derechos económicos como la propiedad privada. En un Estado de Derecho el tributo pecha la riqueza generada por la sociedad civil por medio de los mecanismos de mercado, pero lo cierto es que esos mecanismos de mercado fueron destruidos en Venezuela, con lo cual, los derechos económicos -como la propiedad privada- no están garantizados. Luego, no hay ninguna barrera jurídica que impida al régimen de Maduro crear exacciones coactivas sobre la riqueza privada de manera arbitraria, que ignoren la capacidad económica del contribuyente.
Finalmente, en Venezuela no puede afirmarse -como dispone la Constitución- que este “tributo” se orienta al bien común. Los ingresos que logre captar Maduro por medio del “impuesto” a las grandes transacciones financieras serán empleados para financiar, opacamente, su régimen cleptocrático y violatorio de derechos humanos. Podría entonces decirse que en Venezuela los ciudadanos tienen que pagar para que el régimen viole sus derechos humanos.
La lógica financiera de los Estados fallidos
Venezuela es algo mucho peor que un régimen autoritario: es un régimen autoritario en un Estado fallido, o si se quiere, Estado frágil. Tal y como concluyo en mi reciente libro, esta es la explicación más sencilla del “despertar económico” venezolano: el frágil Estado, incapaz de mantener los controles centralizados sobre la economía, optó por desaplicar esos controles, tolerando transacciones de bienes y servicios al margen de las reglas jurídicas en vigor. Por ello, la dolarización en Venezuela no es resultado de una política pública, sino resultado del colapso estatal. De allí que se trate de una dolarización de facto, pues al margen de las reglas en vigor, los bienes y servicios se transan en dólares.
En mi libro utilizo el concepto de Estado predatorio para explicar cómo actúa el régimen frente a esa informalidad. Así, el régimen de Maduro es en realidad una élite, o más bien, una franquicia de élites que por medios criminales se mantiene en el poder, y por ello, tiene como principal finalidad maximizar su bienestar. Como ya no cuentan con la fuente de petrodólares para administrar corruptamente el control de cambio o desviar recursos por medio de programas de alimentación, se valen de otras fuentes de financiamiento al amparo de la economía informal, como por ejemplo, el tráfico ilícito de oro.
“El frágil Estado, incapaz de mantener los controles centralizados sobre la economía, optó por desaplicar esos controles, tolerando transacciones de bienes y servicios al margen de las reglas jurídicas en vigor”
Los Estados predatorios, parafraseando a Oscar Wilde, resisten todo menos la tentación. La dolarización de facto redujo los incentivos para captar riqueza en bolívares (o riqueza cuyo valor se determina en función al bolívar), y creó incentivos para captar riqueza en divisas (o cuyo valor se determina en función a la divisa, como el dólar de Estados Unidos, o la ficción del “petro”). Para ello, el régimen de Maduro, a través de sus representantes en la quinta legislatura, autorizó el uso de la menguada fuerza pública para pechar transacciones en divisas. Además, Maduro decidirá, según sus necesidades, cuál será la alícuota que aplicará, entre el 2% y el 20% de las transacciones.
Todo intento por formalizar la economía informal derivará en una nueva informalidad (o el efecto “Inception”)
La literatura sobre Estados fallidos nos enseña que la informalidad económica es una respuesta de la sociedad civil para operar en las áreas que el Estado no puede cubrir (las “áreas de limitada estatalidad”, como explico en mi libro). Así, la dolarización de facto no es más que la respuesta de la sociedad civil para huir de los colapsados controles centralizados que destruyeron la función económica del bolívar.
Ahora el régimen de Maduro quiere formalizar la dolarización de facto, pues para aplicar su “impuesto” a esa dolarización deberá exigir ciertas condiciones formales mínimas, propias del Derecho Tributario. En pocas palabras: con su nuevo “impuesto” Maduro quiere formalizar la dolarización informal, al menos, para captar parte de la riqueza en dólares.
“La dolarización de facto no es más que la respuesta de la sociedad civil para huir de los colapsados controles centralizados que destruyeron la función económica del bolívar”
¿Qué puede pasar en este intento por formalizar la informalidad económica? Solo una cosa puede pasar: el rotundo fracaso. Así, si Maduro intenta avanzar con la frágil capacidad del Estado en formalizar la dolarización de facto, la misma sociedad que espontáneamente creó esa dolarización buscará la forma de eludir el “tributo” confiscatorio que Maduro pretende imponer. Esto derivará en mecanismos informales que operarán dentro de la informalidad de la economía venezolana. Es lo que yo llamo el efecto “Inception”: en lugar de un sueño dentro de uno nuevo, tendremos una informalidad dentro de otra informalidad.
La inmoralidad del Derecho Tributario del Estado fallido
En 2006 Abdul Hadi, comerciante en Maimana (Afganistán), se quejaba del “impuesto” de 1.200 dólares que un caudillo (warlord) quería imponerle. Hadi me habría visto extrañado si yo le hubiera explicado por qué ese tributo era confiscatorio y violaba sus garantías como contribuyente.
Hay muchas diferencias entre este “impuesto” que el caudillo quería cobrarle a Hadi y el “impuesto” a las grandes transacciones financieras de Maduro. Pero me interesa más bien destacar sus semejanzas: en ambos casos estamos ante exacciones que imponen élites ilegítimas en el medio del colapso estatal para su propio beneficio, y que ni constitucional ni económicamente pueden calificarse como tributos en sentido estricto.
De allí el error de analizar el “impuesto” a las grandes transacciones financieras solamente con los principios económicos y financieros del Derecho Tributario. Estas críticas, aclaro, son muy necesarias. Pero además, es necesario valorar a este “impuesto” en el contexto del colapso estatal y la creciente informalidad económica.
Así, el primer problema al cual se enfrenta el Derecho Tributario en Venezuela es que no responde a lo que Fuller llamó “principios de la moralidad interna”, o sea, los principios que todo ordenamiento jurídico debe seguir para poder ser calificado como Derecho; esto es, como instrumento -más o menos- racional, y que de manera eficiente incide en la acción humana. Así, la economía venezolana no responde a reglas racionales, entre otras razones, por el colapso estatal.
Creo que ya es hora de comprender que la Venezuela de hoy no es la Venezuela de hace diez años, y que para entender este “despertar económico”, resulta de mayor interés analizar experiencias comparadas de Estados fallidos y sus medidas predatorias disfrazadas de impuestos.