La serie que he venido publicado para reflexionar sobre la compleja transición en Venezuela -de la cual presento hoy la séptima entrega- parte de esta premisa, explicada en la primera entrega: La transición en Venezuela no es solo política, o sea, referida a la transición del régimen autoritario de Nicolás Maduro a un gobierno democrático. Ese fue el caso, al menos, hasta el 2015. A partir de entonces, y al tiempo que Maduro cerraba las débiles instituciones electorales remanentes, el principal problema a resolver pasó a ser otro: La Emergencia Humanitaria Compleja causada por el colapso del Estado venezolano, que es hoy un Estado fallido.
Hace dos años comenzó una etapa cuando menos inusual de la compleja transición en Venezuela, cuando el presidente de la Asamblea Nacional fue reconocido como presidente encargado por cerca de 60 países. Sn embargo, dos años después no se ha cumplido la primera etapa, pues Maduro sigue usurpando la presidencia, en el medio del colapso del Estado y de la creciente Emergencia Humanitaria Compleja. Con lo cual, no ha sido posible conformar un gobierno legítimo ni mucho menos celebrar elecciones competitivas.
¿Qué falló? Aquí analizo una variable que pudo haber incidido: La indecisión en la definición de la estrategia política.
La indefinición del Estatuto
La decisión política de hacer cumplir el Artículo 233 de la Constitución para reconocer la legitimidad del presidente de la Asamblea Nacional para actuar como presidente encargado, fue resultado de un complejo proceso de negociación dentro de la Asamblea Nacional. Muestra de ello es que el Estatuto que rige la Transición se aprobó el 5 de febrero de 2019 -solo después de que cerca de 60 países reconocieran al Presidente de la Asamblea Nacional como Presidente encargado de la República.
Uno de los aspectos que más atención generó en la comunidad internacional era la constitucionalidad de esta solución política. Para los venezolanos es difícil comprender la razón del Estatuto, pues la Constitución ha perdido sentido entre nosotros, como resultado de más de veinte años de sistemáticas violaciones. Pero para la comunidad internacional, la Constitución era -y sigue siendo- fundamental. Esto llevó a explicar por qué Maduro no podía ser reconocido como presidente a partir del 10 de enero, y por qué, de acuerdo con el Artículo 233 de la Constitución, el Presidente de la Asamblea Nacional debía asumir la presidencia de la República en condición de encargado.
“Divisiones y desencuentros son signos de la ruptura del tejido social”
Esa solución constitucional no fue apoyada inicialmente por la Asamblea. En su primera versión, el Estatuto reconocía un modelo de gobierno en el cual las funciones del Poder Ejecutivo eran ejercidas directamente por el Poder Legislativo. Esa solución, ni era constitucional ni era práctica.
Al final, no sin poco esfuerzo, y algo más tarde de lo debido, en febrero de 2019 la Asamblea Nacional aprobó el Estatuto, ratificando que desde el 10 de enero de 2019, la presidencia de la República era ejercida por el presidente de la Asamblea Nacional, en condición de presidente encargado. Ese fue el primer signo de la indecisión que se mantuvo en la implementación del Estatuto.
Los cantos de sirena y el reconocimiento internacional
La aplicación del Artículo 233 debía evitar caer en la tentación de ejercer actos de gobierno que no podrían aplicarse, visto el ejercicio de facto de poderes concentrados en el régimen de Maduro. Había que evitar, así, la tentación de los cantos de sirena.
Pues apartando sus sólidas bases constitucionales, el reconocimiento del Presidente de la Asamblea Nacional como Presidente encargado solo cumplía un fin instrumental: Avanzar en la compleja transición venezolana. Esto exigía concentrar las funciones del Presidente encargado en las áreas en las cuales esas funciones podían ser efectivas. La clave para ello era el reconocimiento internacional que se había logrado.
Así, uno de los objetivos del Estatuto era reducir la capacidad de Maduro de avanzar en graves y sistemáticas violaciones a derechos humanos y en la ejecución de ilícitos económicos, a través del uso de activos en el extranjero. Maduro y sus élites creyeron que podían realizar, en el extranjero, los actos criminales que sin pudor cometían en Venezuela. Esto llevó a diversos países a dictar medidas de protección de activos venezolanos frente a los crímenes económicos de Maduro, incluyendo Estados Unidos, Portugal e Inglaterra, mucho antes de 2019.
“La continuidad constitucional del mandato de la Asamblea Nacional electa en diciembre de 2015 también se vio afectada por la indecisión política”
Para lograr ese objetivo, Maduro debía dejar de ser reconocido como presidente de iure, título que debía transferirse al presidente de la Asamblea Nacional actuando como presidente encargado. Con ello, Maduro perdería capacidad de seguir usando activos en el extranjero para alimentar a su régimen criminal.
Esto fue lo que se logró a partir del 23 de enero de 2019, cuando el Presidente de la Asamblea Nacional fue reconocido como Presidente encargado por cerca de 60 países. Luego, la aprobación del Estatuto brindó piso jurídico a esa solución, lo que permitió reconocer la legitimidad del presidente encargado, incluso, ante cortes extranjeras de esos países.
Una condición necesaria pero no suficiente (aclarando malentendidos)
El desconocimiento internacional de Maduro y el reconocimiento internacional del presidente encargado, era una condición necesaria para avanzar en la transición. Pero era una condición insuficiente, pues como he explicado en esta serie, la transición en Venezuela es compleja, y requiere por ello de acciones complejas.
Esto permite responder a las críticas más frecuentes que he escuchado en torno a la estrategia planteada en el Estatuto.
Así, el Estatuto ha sido criticado pues se señala que él fue pensado para un escenario en el cual Maduro caería en “cuestión de días”. Más allá de algunas expresiones políticas, puedo afirmar que esa nunca fue la hipótesis de la cual se partió. Cuando participé en el diseño del Estatuto, a fines del 2018, nunca pensamos en un cambio de días. Si esa hubiera sido la hipótesis, no se habría dictado el Estatuto. Por el contrario, si se lee el Estatuto -sin los lentes del prejuicio- se verá que la transición allí regulada es compleja. Y los problemas complejos no pueden resolverse instantáneamente.
“La oposición al régimen de Maduro no puede seguir siendo valorada como una oposición electoral para conquistar espacios políticos, pues en Venezuela ya no hay espacios políticos”
Tampoco es cierto que el Estatuto se basó en una estrategia fundamentada solo en el acompañamiento internacional. Aquí un debate basado en una supuesta alternativa: Acompañamiento internacional o presión doméstica. Algunos incluso desdeñaron toda relevancia al reconocimiento internacional, calificando como una decisión “virtual”, como parte de la indecisión a la cual he hecho referencia.
Esta crítica responde a lo que creo, es una errada concepción de la crisis venezolana, basada en opciones binarias: Apoyo internacional o presión doméstica, por ejemplo. Al enfocar el caso venezolano como una transición compleja, puede apreciarse que más que opciones binarias, el enfoque debe ser múltiple: Apoyo internacional y presión doméstica.
Ninguna parte del Estatuto previno -ni podría haberlo hecho- la presión doméstica. Por el contrario, el Estatuto incorporó herramientas que pasaban por la acción doméstica, como las propuestas de justicia transicional, que sin embargo no llegaron a avanzarse. Si esa presión doméstica se relajó o perdió tracción, no fue por el Estatuto.
¿Gobierno interino u oposición?
El enfoque binario también ha llevado a una innecesaria crisis de identidad: ¿Gobierno interino u oposición? Al tratarse de un caso complejo, ambas visiones son aplicables: El Gobierno interino deriva de la legitimidad de iure constitucional y el reconocimiento internacional; la oposición deriva de la lucha democrática de la sociedad venezolana frente al régimen autoritario-populista de Maduro.
El problema, sin embargo, es definir a la oposición solo en clave electoral. Venezuela, como he explicado, es un caso fallido de democratización por elecciones, en especial desde la organización del referendo revocatorio de 2004. Esto hizo que la oposición fuese definida en términos electorales, de conquista de espacios políticos. Pero lo cierto es que cada elección, lejos de ser un paso más a la democracia, fue un paso más al autoritarismo, incluso en los casos en los cuales el régimen de Chávez perdió el voto popular, como el referendo constitucional de 2007 y las elecciones parlamentarias de 2010.
La oposición hizo grandes esfuerzos de organización para sortear los obstáculos electorales que el régimen autoritario impuso. Y logró su objetivo electoral, al ganar holgadamente las elecciones parlamentarias de 2015. Allí Maduro optó por acabar con las debilitadas instituciones electorales, aniquilando todo espacio político de la oposición.
“Los problemas complejos no pueden resolverse instantáneamente”
Con lo cual, la visión de la oposición al régimen de Nicolás Maduro no puede seguir siendo valorada como una oposición electoral para conquistar espacios políticos, pues en Venezuela ya no hay espacios políticos. Lo que hay son espacios de tolerancia, o sea, espacios en los cuales el régimen de Maduro tolera cierta actividad privada. Pero al menor cambio, esa tolerancia desaparece y en su lugar queda la represión.
La indecisión también ha llevado a postular que lo hay que hacer es “acompañar” a los venezolanos en sus problemas reales. Pero no creo que ningún venezolano quiera que lo acompañen en sus problemas: Lo que quiere es que se resuelvan o alivien esos problemas. Y el Gobierno interino puede ayudar notablemente en este sentido, coordinando la ayuda humanitaria internacional, como parte de la estrategia orientada a resolver el problema de fondo.
La continuidad constitucional del mandato (y por qué el Gobierno interino no ha fracasado)
La continuidad constitucional del mandato de la Asamblea Nacional electa en diciembre de 2015 también se vio afectada por la indecisión política. Diversos académicos y organizaciones como la Cátedra de Derecho Constitucional de la Universidad Central de Venezuela explicaron los fundamentos jurídicos de esa continuidad, que en lo personal, me parecen sólidos. Pero la decisión política de asumir esa continuidad solo fue tomada a fines de diciembre, a escasos días del inicio del período de la que ha debido ser la quinta legislatura de la Asamblea Nacional. Y aún así no ha sido una decisión unánime. Por el contrario, las mismas divisiones apreciadas hacia fines de 2018 en torno al Estatuto cobraron fuerza, ahora, para postular que era necesario cerrar el ciclo del Estatuto.
¿Y qué significa cerrar el ciclo? Si la respuesta a ello es reconocer la legitimidad constitucional de Maduro y de la ilegítima Asamblea Nacional electa por él, en realidad, lo que se estaría proponiendo es violar la Constitución. Maduro no es un gobernante legítimo, y nada de lo que suceda en el futuro, salvo una elección competitiva, podrá cambiar ese hecho.
Si por cerrar el ciclo se entiende la necesidad de asumir el rol de oposición para la conquista de espacios políticos, entonces, habría que recordar lo ya dicho: En Venezuela no hay espacios políticos que conquistar ni defender. Además, la legitimidad constitucional de la Asamblea Nacional de 2015 no impide considerar que ella es oposición, pero no en términos político-electorales, sino de reacción cívica a un régimen que, además de ilegítimo, ha implementado políticas criminales que han desembocado en una Emergencia Humanitaria Compleja.
“El ‘valle de la indecisión’ generó costos y retrasos que, de haberse obviado, habrían facilitado recorrer un camino de por sí complejo”
Estoy al tanto de los costos personales que la continuidad tiene en Venezuela, y de las cautelas que hay tomar en ese sentido. Pero la alternativa a esos costos políticos no puede ser refugiarse en espacios políticos inexistentes.
Sería igualmente errado considerar que la continuidad de la Asamblea es la estrategia. Como ya expliqué, es solo un medio que, junto a otras tácticas más, deben articularse en una planificación que permita procurar el cambio político en Venezuela, en lo que es hoy su arista más prioritaria: Atender la Emergencia Humanitaria Compleja.
Una extensión de la tesis de cerrar ciclos, es según la cual el Gobierno interino fracasó. Dos años después de aprobado el Estatuto, no se ha logrado avanzar en la transición. Eso es cierto. Pero de allí no puede concluirse que el “Gobierno interino” fracasó, pues como he explicado, el Gobierno interino nunca fue diseñado como una estrategia, sino como una herramienta para implementar la estrategia. La falla, por ende, está en la estrategia, no en la herramienta: Si usted quiere atornillar un tornillo usando el mango del destornillador, lo que debe hacer es cambiar el uso de la herramienta -no cambiar la herramienta-.
Una casa dividida
Estas indecisiones internas en la definición y aplicación de la estrategia, afectaron la calidad de la implementación del Estatuto. Por mi experiencia, no creo que haya sido la causa determinante. Desde afuera, la división luce mucho más grave de lo que es. Y tampoco es un problema exclusivo de la Asamblea Nacional: Divisiones y desencuentros son signos de la ruptura del tejido social. Pero lo cierto es que este “valle de la indecisión” generó costos y retrasos que, de haberse obviado, habrían facilitado recorrer un camino de por sí complejo.
El nombre técnico para esto es “fallas de gobernanza”, esto es, fallas en el proceso de toma de decisiones. Es una falla común en gobiernos, que de no ser atendida a tiempo, puede ocasionar perjuicios graves.
De allí la imperiosa necesidad de identificar, atender y resolver esas fallas de gobernanza. El “valle de la indecisión” no puede seguir. Ya lo dijo Lincoln: “Una casa dividida en contra de sí misma no puede mantenerse”.