“Ha tomado la mejor parte de once años para que este gobierno reconozca lo que ya era obvio en los noventa: Que las oportunidades petroleras venezolanas siempre serán más de lo que la compañía estatal por si sola puede acometer, la de antes y qué decir de la de ahora; y que la autarquía petrolera es incestuosa y, en última instancia, ineficiente. De qué valen declarar las reservas de hidrocarburos mayores del mundo cuando se tiene una industria petrolera alicaída e ineficiente”.
La Neo-Apertura Petrolera. L. A. Pacheco, Marzo 2, 2010.
En febrero 10 de 2010, el entonces ministro de Energía y Petróleo y presidente de PDVSA, Rafael Ramírez, anunciaba que el consorcio español Repsol y la petrolera estadounidense Chevron, entre otros, habían ganado la licitación para la participación en el desarrollo de los bloques Carabobo 1 y 3, respectivamente, de la Faja Petrolífera del Orinoco. Esto bajo un discurso de falso nacionalismo petrolero.
Hoy, una década más tarde y con una industria petrolera operacional y financieramente en ruinas, el régimen chavista regurgita un desgastado gambito: Anunciar que va a cambiar las reglas para incentivar a los socios de PDVSA, privados y estatales, a invertir y tratar de recuperar en algo la producción de petróleo y gas.
Si no fuera porque todavía muchos miran a estos desgastados anuncios como algo novedoso o como señal de un bienvenido “viraje” a la política petrolera del régimen, promovido bien por el desespero o por alguna suerte de improbable epifanía, no merecería que le dedicáramos el tiempo: Estos últimos veinte años están plagados de promesas incumplidas, re-empaquetadas una y otra vez para una audiencia de corta memoria.
“Cualquier nueva propuesta de institucionalidad petrolera pasa entonces por entender, de manera meridiana, que el modelo del Estado como inversionista es el que nos ha traído a la presente coyuntura”
La institucionalidad de la industria petrolera venezolana de los últimos veinte años es un estruendoso fracaso, si juzgamos por los resultados versus el objetivo explícito: “Valorizar nuestro recurso natural de hidrocarburos en beneficio de la nación” (website de PDVSA). Más allá de que el lenguaje que usa la estatal no es necesariamente el más claro, es sencillo concluir que aquello que no se produce de una manera eficiente y oportuna, no genera el máximo valor posible para la industria y mucho menos para la nación: Esa es la historia petrolera de los últimos veinte años.
Muchos piensan que el resultado de una buena política petrolera se mide bien sea por el tamaño de la renta que la actividad genera y/o por los volúmenes de producción, o alguna combinación optima de esas dos variables. Venezuela, desde la estatización de 1975, ha oscilado de manera azarosa entre lo uno y lo otro, persiguiendo objetivospolíticos y económicos de corto plazo, muchas veces contradictorios, en una industria que por su propia naturaleza es de largo plazo -o al menos lo ha sido hasta ahora-.
Cambiar las reglas del juego es el pasatiempo favorito del estamento político de los países que tienen la explotación de los recursos naturales, y en particular los hidrocarburos, como su principal fuente de ingreso. Las flexibilizan en tiempos de precios bajos, cuando tienen necesidad de atraer capital para desarrollar una industria que necesita actores con el apetito de riesgo implícito en la actividad, para luego, en tiempos de bonanzas de precios, o siguiendo dictámenes ideológicos, dar un giro y cercar legal y financieramente a los que se atrevieron a tomar el riesgo, hasta llegar a la expropiación; con sus matices, esa es la historia simplificada del petróleo en Venezuela desde al menos 1976, y con más intensidad desde 1999.
No es entonces de extrañar que los cantos de sirenas del régimen chavista sean escuchados con escepticismo por los inversionistas, sobre todo por los que ya están comprometidos en Venezuela; aunque no queda la menor duda que algunos de ellos, cual Ulises, deban ser amarrado al mástil para no sucumbir a las voces seductoras.
“Como sociedad no estamos reacios al cambio en el tema petrolero, sino reacios a los cambios que percibimos como pérdidas, en particular pérdida de poder de los grupos alrededor del petróleo”
Sin embargo, aun en la poca credibilidad que pueden tener los gestos de apertura del régimen hacia las compañías petroleras, hay un mensaje que debemos oír, aunque no sea explícito; y es que el actual arreglo institucional de la industria de los hidrocarburos es inservible, y que él no cumple ni con su cometido legal, económico, y mucho menos con el objetivo de beneficiar a la Nación.
Pero, ¿cómo cambiar el arreglo institucional para que promueva la maximización del valor de la explotación de los recursos de hidrocarburos? Esa es una pregunta cuya respuesta se nos puede antojar sencilla, pero que infortunadamente no es fácil identificar o al menos consensuar: Le propongo al lector que haga una búsqueda en la “web” y descubra lo variopinto de las propuestas que sobre el tema se han hecho y que se continuarán haciendo, en particular para el caso venezolano.
Por otro lado, aunque la existencia de una estructura legal apropiada es fundamental para el desarrollo de la industria petrolera, como se ha demostrado con diversos grados de éxito en Colombia, Brasil, México, Perú, el Reino Unido y Noruega, no es menos cierto, como los mismos países evidencian, que, si esa legislación no va acompañada de una visión compartida de manera amplia en la sociedad, sobre todo por las fuerzas políticas, su utilidad y hasta su existencia es efímera.
Los tecnócratas pueden llegar rápidamente a consensos sobre las virtudes y defectos de diferentes modelos de institucionalidad, la literatura sobre el tema es amplia y la experiencia ha dado lecciones importantes. ¿Por qué entonces, sobre todo en Venezuela, del aparente consenso general que existe entre los diferentes actores, se derivan visiones particulares tan diferentes? “El diablo está en los detalles”, reza el refrán anglosajón:
- ¿Debe o no existir una compañía estatal?, ¿de qué tamaño debe ser?
- ¿Es el capital privado un socio adecuado o el actor principal?
- ¿Debe o no existir una agencia reguladora?, ¿cuán autónoma debe ser?
- ¿El sistema de regalías debe ser variable o fijo?, ¿se deben distribuir las regalías a las regiones?, ¿a los ciudadanos directamente?
- ¿Se debe ahorrar parte de la renta?
- ¿Cuál es el rol del capital privado nacional?, ¿cuáles son las reglas de compra nacional?
Las respuestas a esas preguntas están condicionadas por la ideología, las visiones de país, la experiencia, las percepciones sobre cuáles son las palancas de poder asociadas al petróleo, las ortodoxias en general, entre muchas razones. Lo que es eminentemente lógico y obvio para un grupo, se le antoja a otro como inaceptable, aunque todos profesemos tener el mismo objetivo. Mi tesis es que como sociedad no estamos reacios al cambio en el tema petrolero, sino reacios a los cambios que percibimos como pérdidas, en particular pérdida de poder de los grupos alrededor del petróleo: Políticos, petroleros, sociedad, empresas de servicios, etc.
Pero regresemos al principio: Las propuestas que el régimen chavista parece hacerle a las compañías petroleras son sin duda ideas lógicas y deseables desde el punto de vista de atraer inversiones que el Estado no está ya en capacidad de hacer, después de haberse reservado el control del sector; intentan recuperar algo de la mucha capacidad de producción que sus mismas políticas han destruido. Un reconocimiento a regañadientes que la institucionalidad petrolera instalada por el chavismo no funciona.
Cualquier nueva propuesta de institucionalidad petrolera pasa entonces por entender, de manera meridiana, que el modelo del Estado como inversionista es el que nos ha traído a la presente coyuntura, y que es imprescindible modificar ese modelo si nuestro objetivo es maximizar el valor de nuestros recursos, en la ventana de oportunidad que todavía tenemos.
“El petroestado que se generó a consecuencia de la estatización del petróleo, y las subsecuentes distorsiones durante el régimen chavista, poco nos han servido en la construcción de una industria petrolera robusta y sostenible”
El petroestado que se generó a consecuencia de la estatización del petróleo, y las subsecuentes distorsiones durante el régimen chavista, poco nos han servido en la construcción de una industria petrolera robusta y sostenible, a pesar de las eventuales bonanzas de precio. Por el contrario, la evidencia histórica es clara en demostrar que, contrario a la mayoría de nuestros socios y competidores, el desarrollo de nuestra industria ha sido volátil e inestable, a veces temeroso: Períodos de crecimiento seguidos de contracción y estancamiento, un acordeón disonante.
Cambiar la institucionalidad petrolera, para no repetir la historia, no es una tarea fácil, el camino está lleno de obstáculos mitológicos y sobre todo intereses que se resistirán. Sin embargo, la tarea es una que debemos enfrentar como sociedad, buscando no solo deslastrarnos de los fetiches que nos siguen acompañando aun hoy en la tercera década del siglo XXI, si no también adaptándonos para sobrevivir en un mercado cambiante para el que hoy no estamos preparados.
No hay soluciones mágicas, ni dogma que se ajuste completamente a nuestra situación. Avancemos, seamos audaces en los cambios, pero al mismo tiempo evaluemos continuamente los resultados, y sin temor cambiemos lo que fuese necesario. Por primera vez en nuestra historia nos encontramos con una industria de los hidrocarburos destruida, eso es una tragedia, pero a la vez nos permite construir una nueva institucionalidad desde la base y quizás, quien sabe, podamos recuperar parte de la oportunidad perdida.